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行政手続法という法がありまして、行政指導が定義されております。
「その任務又は所掌事務の範囲内において一定の行政目的を実現するため特定の者に一定の作為又は不作為を求める指導、勧告、助言その他の行為であって処分に該当しないもの」が行政指導でして、要請とか指導は行政指導になります。
法で定義されている以上、役所の仕事になっております。

指針というのは、法に規定されていない行政指導の内容を、その場の思い付きではなく定めておいてあらかじめ公表するためにあるものです。
指針を示しても、行政指導が無ければ誰もそれに従わないので、行政指導は不可欠です。

なお行政指導は従わなくても不利益処分はないとされております。多くの場合、従ったほうがいいことが多いものですが、中には指導された当人にとっては理不尽なものもありますので、不利益をこうむったら役所を訴えることが出来ます。

ちなみに、法律を作るのは国会の仕事でして、建前上は役所が作ってるわけではないのです。法の施行について詳細を定めた施行規則だの施行令だの、施行細則だのをつくるのはお役所です。